La Charte européenne de l'autonomie locale
Une prise en main à long terme des racines démocratiques
et de la nécessité de consulter la population
M. Van Cauwenberghe a salué le 22 février 2006 au Parlement wallon la
ratification de la Charte européenne de l'autonomie locale par la
Belgique. Il a ensuite posé la question au Ministre des
Affaires intérieures et de la Fonction publique de savoir comment le
Gouvernement allait réaliser la mise en oeuvre de cette Charte
chez nous :
« Cette charte européenne de l’autonomie locale,
pour laquelle j’ai beaucoup plaidé et beaucoup travaillé,
a eu sa signature ouverte en 1985. Nous n’avons pas été parmi les plus
zélés, ni parmi les premiers à engager la procédure de ratification.
Elle était en vigueur dès lors que 4 pays l’avaient signée. Maintenant,
on en est à 41, et c’est fait pour la Belgique.
Comment le Ministre des Affaires
intérieures va vulgariser, auprès du monde local, cette charte qui
entre dans notre droit interne ? Plus spécialement, quelles sont les
conséquences que l’on peut en tirer en droit wallon ou en droit belge
pour mieux garantir l’autonomie de nos communes ? (
1)
(...) Si c’est un texte qui a été adopté par 41 pays, s’il sert de
référence en Europe centrale et orientale, où c’est beaucoup plus
nécessaire, eux qui ont renoué avec la démocratie, qu’est-ce qu’on peut
en faire chez nous, qu’est-ce qu’on peut en tirer comme bénéfice
politique et que peuvent faire, avec ce nouvel instrument juridique,
les pouvoirs dits subordonnés ? » (
2)
Il termine son intervention sur une notion qui est, à vrai dire, la clé de son raisonnement à long terme :
« Je lui signale (au Ministre Courard) que le prochain combat et la
prochaine étape, ce sera de faire la même chose au plan régional.
C’est-à-dire de faire triompher la Charte européenne de l’autonomie
régionale pour laquelle, évidemment, beaucoup de pays ont plus de
réticence que sur le plan local, mais là aussi, au niveau du Conseil de
l’Europe, un grand combat de principes est engagé. Évidemment, là, cela
nous apporterait moins, parce que nous sommes un état fédéralement
avancé, mais pour la cause du régionalisme, ce ne serait pas un outil
peu intéressant. » (
3)
Dans cette Charte, nous pouvons lire que :
« L'exercice des responsabilités publiques doit, de façon générale,
incomber, de préférence, aux autorités les plus proches des citoyens.
L'attribution d'une responsabilité à une autre autorité doit tenir
compte de l'ampleur et de la nature de la tâche et des exigences
d'efficacité et d'économie. » (article 4, paragraphe 1)
« Les collectivités locales doivent être consultées, autant qu'il est
possible, en temps utile et de façon appropriée, au cours des processus
de planification et de décision pour toutes les questions qui les
concernent directement. » (article 4, paragraphe 6)
« Sans préjudice de dispositions plus générales créées par la loi, les
collectivités locales doivent pouvoir définir elles-mêmes les
structures administratives internes dont elles entendent se doter, en
vue de les adapter à leurs besoins spécifiques et afin de permettre une
gestion efficace. » (article 6, « Adéquation des structures et des moyens administratifs aux missions des collectivités locales », paragraphe 1)
Ce que M. Van Cauwenberghe ne souligne pas assez, c'est la nécessité
pratique de la mise en oeuvre d'un mode de consultation indispensable,
c'est explicite dans le rapport explicatif :
L'article 5
énonce un mode de consultation indispensable : « Si, dans la plupart
des pays, il est considéré comme irréaliste de s'attendre à ce que la
communauté locale ait un droit de veto à l'égard de telles
modifications,
sa consultation préalable, directe ou indirecte, est indispensable. Le
référendum est, éventuellement, une procédure adéquate pour ce type de consultation, mais cette possibilité
n'est pas prévue dans la législation d'un certain nombre de pays. Là où
les dispositions législatives ne rendent pas obligatoire le recours au
référendum, on peut prévoir d'autres modes de consultation. »
En effet, la Charte européenne de l'autonomie locale insiste trois fois sur ce levier démocratique essentiel :
Article 4,
paragraphe 6
Les collectivités locales doivent être
consultées
,
autant qu'il est possible, en temps utile et de façon appropriée, au
cours des processus de planification et de décision pour toutes les
questions qui les concernent directement.
Article 5
Pour toute modification des limites territoriales locales, les collectivités locales concernées doivent être
consultées
préalablement, éventuellement par voie de référendum là où la loi le permet.
Article 9,
paragraphe 6
Les collectivités locales doivent être
consultées
, d'une manière appropriée, sur les modalités de l'attribution à celles-ci des ressources redistribuées.
Donc, quand M. Van Cauwenberghe interroge le Ministre Courard sur
l'application de cette Charte en Belgique, l'arrière-plan de cette
question nous semble circonvenir l'ensemble des moyens pratiques
qui devront être envisagés sérieusement, et principalement cette
question : « Comment consulter la population ? » La procédure du
référendum va forcément revenir sur la scène de l'actualité avec cette
pression européenne. Il est grand temps de s'y mettre, car s'il y a
bien un monopole en Belgique à dénoncer et à rompre, c'est bien celui
des partis.
Télécharger le texte de la Charte ainsi que le rapport explicatif avec ce lien :
http://elections2006.wallonie.be/apps/spip/rubrique.php3?id_rubrique=7
(septième item)
En ligne :
QUESTION DE M. VAN CAUWENBERGHE À
M. COURARD, MINISTRE DES AFFAIRES INTÉRIEURES ET DE LA FONCTION PUBLIQUE,
SUR « LA CHARTE EUROPÉENNE DE L’AUTONOMIE LOCALE »
Source :
http://nautilus.parlement-wallon.be/Archives/2005_2006/CRI/cri16.pdf
(p. 30-31)
Parlement wallon - C.R.I. 16, p. 30-31 (2005-2006) - 22 février 2006
M. le Président.
- L’ordre du jour appelle la question d’actualité de M. Van
Cauwenberghe à M. Courard, Ministre des Affaires intérieures et de la
Fonction publique, sur « la charte européenne de l’autonomie locale ».
La parole est à M. Van Cauwenberghe pour poser sa question.
M. Van Cauwenberghe
(PS). - Monsieur le Président, Messieurs les Ministres, je voudrais
attirer l’attention sur un événement qui est passé un peu inaperçu dans
notre pays : la ratification, par le Parlement flamand, de la Charte
européenne de l’autonomie locale. Cela achevait la procédure de
ratification par les 7 entités fédérales et fédérées, ce qui permettait
finalement la ratification de cette charte fondamentale pour les droits
locaux, pour la subsidiarité, pour le socle de base de la démocratie
que représentent nos villes et communes.
Cette charte européenne
de l’autonomie locale, pour laquelle j’ai beaucoup plaidé et beaucoup
travaillé, a eu sa signature ouverte en 1985. Nous n’avons pas été
parmi les plus zélés, ni parmi les premiers à engager la procédure de
ratification. Elle était en vigueur dès lors que 4 pays l’avaient
signée. Maintenant, on en est à 41, et c’est fait pour la Belgique.
Comment le Ministre des Affaires intérieures
va vulgariser, auprès du monde local, cette charte qui entre dans notre
droit interne ?
Plus spécialement, quelles sont les
conséquences que l’on peut en tirer en droit wallon ou en droit belge
pour mieux garantir l’autonomie de nos communes?
Dès lors, je voudrais entendre de la bouche du
Ministre, si toute velléité tatillonne de la tutelle, par hypothèse,
toute volonté de créer un système de tutelle d’opportunité qui serait
contraire à l’article 8, § 2, de la charte, va finalement renforcer la
capacité des provinces, des communes, des intercommunales à réagir, non
pas contre le Ministre actuel des Affaires intérieures, qui est
excellent et qui est très proche des pouvoirs locaux, mais contre un
autre éventuellement qui, pris par une volonté autoritaire, voudrait
brimer les communes. Il y a même d’autres articles qui prévoient qu’il
faut donner les moyens substantiels nécessaires pour assurer le bon
fonctionnement local ?
Si c’est un texte qui
a été adopté par 41 pays, s’il sert de référence en Europe centrale et
orientale, où c’est beaucoup plus nécessaire, eux qui ont renoué avec
la démocratie, qu’est-ce qu’on peut en faire chez nous, qu’est-ce qu’on
peut en tirer comme bénéfice politique et que peuvent faire, avec ce
nouvel instrument juridique, les pouvoirs dits subordonnés ?
M. le Président. - La parole est à M. le Ministre Courard.
M. Courard, Ministre des Affaires intérieures et de la Fonction publique.
- Monsieur le Président, chers Collègues, effectivement, c’est une
bonne nouvelle, c’est une grande nouvelle. Même si, comme vous l’avez
indiqué, ce n’est pas connu. Ce n’est quand même pas tous les jours
qu’on ratifie une convention aussi importante pour les pouvoirs
subordonnés, pour les pouvoirs locaux. Ce n’est pas une contrainte de
loi qui y figure, mais bien des principes et des valeurs qui nous sont
chères et qui vous sont chères. Je ne vais pas les rappeler puisque,
comme vous l’avez indiqué, à juste titre, vous êtes un des artisans de
la première heure de tout ce fondement, de toutes ces chartes. Vous y
avez beaucoup travaillé et fait beaucoup de rencontres. Vraiment, je
tiens à souligner cet effort magnifique qui a été fait et qui va dans
le bon sens. C’est quelque part aussi un peu une récompense pour tout
cet investissement consenti.
Cette charte, bien sûr, il faut pouvoir la
faire vivre et la faire connaître. Nous l’avons signée avec quelques
restrictions, quelques réserves, mais je dois quand même être rassurant
et dire que ces réserves sont peu importantes au niveau de la Wallonie.
Il y a la réserve financière à laquelle on doit donner des recettes, de
manière non spécifique, mais générale. Il y a aussi, bien entendu, le
rapport entre l’Exécutif et le Législatif. Je crois que la réforme de
la Démocratie locale va tout à fait dans ce sens, puisqu’on va
permettre au Législatif de mettre fin au contrat d’un Exécutif ou de
l’ensemble de l’Exécutif, avec notamment la motion de méfiance
constructive. Là encore, on rencontre quelque chose qui était souhaité.
En ce qui concerne l’exercice de tutelle que
vous avez évoqué, sachez qu’en ce qui me concerne, je ne souhaite pas
qu’elle soit étendue, que du contraire. Je suis aussi opposé à cette
tutelle d’opportunité. C’est l’autonomie qui doit primer avec une
tutelle qui est nécessaire dans certains cas particuliers et puis, bien
entendu, pour mesurer le respect dont on doit faire preuve à l’égard
d’autres textes, d’autres règlements ou de la Constitution. On doit
évidemment le maintenir mais, pour ce qui est du reste, vous pourrez
vous en apercevoir, elle a été allégée en 1999 et elle continuera à
l’être. Cela va dans le sens de l’histoire, cela correspond tout à fait
à cette volonté exprimée dans la Charte, de laisser cette autonomie aux
communes.
Le dernier volet est consacré à l’information.
Dans le prochain document qui sera adressé, comme vous le savez, à
l’ensemble des mandataires, nous prendrons le temps de bien expliquer
ce qu’est cette charte. Nous entrerons dans le détail des articles qui
lacomposent.
M. le Président. - La parole est à M. Van Cauwenberghe.
M. Van Cauwenberghe
(PS). - Je remercie le ministre pour ses propos. Je suis heureux qu’il
mesure l’importance de cet instrument juridique international et
l’ouverture qu’il donnera demain ou après demain à toute autorité
locale, provinciale, intercommunale ou autres pour pouvoir défendre des
principes qui nous sont chers : l’autonomie communale, la subsidiarité,
la proportionnalité des moyens indispensables au bon fonctionnement de
nos institutions de base.
Je lui signale que
le prochain combat et la prochaine étape, ce sera de faire la même
chose au plan régional. C’est-à-dire de faire triompher la Charte
européenne de l’autonomie régionale pour laquelle, évidemment, beaucoup
de pays ont plus de réticence que sur le plan local, mais là aussi, au
niveau du Conseil de l’Europe, un grand combat de principes est engagé.
Évidemment, là, cela nous apporterait moins, parce que nous sommes un
état fédéralement avancé, mais pour la cause du régionalisme, ce ne
serait pas un outil peu intéressant.
COMMENTAIRES EXTRAITS DU RAPPORT EXPLICATIF
L'objectif de la Charte européenne de l'autonomie locale (Strasbourg,
15 octobre 1985) consiste à compenser le manque de normes européennes
communes pour mesurer et protéger les droits des collectivités locales,
qui sont les plus proches du citoyen et lui donnent la possibilité de
participer effectivement à la prise des décisions qui concernent son
environnement quotidien.
La Charte incarne même l'idée que le degré
d'autonomie dont jouissent les collectivités locales peut être
considéré comme la pierre d'achoppement d'une démocratie véritable.
La Charte européenne de l'autonomie locale est
le premier instrument juridique multilatéral qui définit et protège les
principes de l'autonomie locale, un des piliers de la démocratie que le
Conseil de l'Europe a pour mission de défendre et de développer.
Le préambule énonce les principes fondamentaux sur lesquels repose la Charte. Ces principes sont, essentiellement :
- la contribution vitale de l'autonomie locale à la démocratie, à une
administration efficace et à la décentralisation du pouvoir ;
- le rôle important des collectivités locales dans la construction de l'Europe ;
- la nécessité pour les collectivités locales d'avoir un statut démocratique et de bénéficier d'une large autonomie.
La présente Charte n'affecte en aucune manière, en ce qui concerne les
États fédéraux, la répartition des compétences entre l'État fédéral et
les États fédérés. La Charte définit "autonomie" de cette manière : «
Par autonomie locale, on entend le droit et la capacité effective pour
les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la
loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations,
une part importante des affaires publiques. » (article 3, alinéa 1)
Le
paragraphe 1
introduit la notion de « capacité effective », c'est-à-dire que le
droit formel de régler et de gérer certaines affaires publiques doit
s'accompagner des moyens de l'exercer effectivement. L'inclusion du
membre de phrase « dans le cadre de la loi » reconnaît le fait que ce
droit et cette capacité peuvent être définis de plus près par le
législateur. « Sous leur propre responsabilité » souligne que les
collectivités locales ne doivent pas être confinées dans le rôle de
simples agents des autorités supérieures.
L'intention de la Charte est que les
collectivités locales aient une vaste gamme de responsabilités de
nature à être exercées au niveau local. La définition de ces
responsabilités fait l'objet de l'article 4 qui prescrit les principes
généraux sur lesquels doivent reposer les compétences des collectivités
locales et la nature de leurs pouvoirs.
Dans cet
article 4, nous pouvons lire les points suivants :
1.
Étant donné que la nature des compétences des collectivités locales est
fondamentale pour la réalité de l'autonomie locale, il est de l'intérêt
de la clarté et de la sécurité du droit que les compétences de base ne
leur soient pas attribuées de manière
ad hoc
,
mais qu'elles soient suffisamment ancrées dans la législation. Les
compétences doivent normalement être attribuées par la Constitution ou
par une loi.
2.
Outre les compétences attribuées par la législation à des niveaux
spécifiques d'autorité, d'autres besoins ou possibilités d'action des
pouvoirs publics peuvent se présenter. Lorsque de tels domaines ont des
incidences sur le niveau local et ne sont pas exclus de la compétence
générale qui existe dans la plupart des pays membres, il est important
pour les collectivités locales, conçues comme entités politiques
agissant de plein droit pour promouvoir le bien-être général de la
population, qu'elles aient le droit d'exercer leur initiative dans ces
domaines.
3.
Le
paragraphe 3
exprime le principe général que l'exercice des responsabilités
publiques doit être décentralisé. Ce principe a été affirmé à plusieurs
occasions dans le contexte du Conseil de l'Europe, et notamment dans
les conclusions de la Conférence des ministres européens responsables
des Collectivités locales tenue à Lisbonne en 1977. Ce principe
implique que, sauf si l'ampleur ou la nature de la tâche est telle
qu'elle exige d'être remplie dans une entité territoriale plus vaste,
et en l'absence de considérations impératives d'efficacité ou
d'économie, les tâches doivent normalement être confiées à l'échelon le
plus local des collectivités territoriales. Cette clause n'implique
toutefois pas la nécessité de décentraliser systématiquement les
fonctions à celles des collectivités locales qui, du fait de leur
nature et de leur taille, ne peuvent se charger que de missions
limitées.
L'article 8
traite du contrôle des activités des collectivités locales par les autorités d'autres niveaux.
Le paragraphe 2
affirme que « Le contrôle doit normalement se limiter à la question de
la légalité des actes des collectivités locales et non de leur
opportunité. » Son
paragraphe 3
tire son inspiration du principe de « proportionnalité », selon lequel
l'autorité de tutelle dans l'exercice de ses prérogatives est tenue de
recourir à la méthode qui empiète le moins sur l'autonomie locale tout
en permettant de parvenir au résultat désiré. L'accès aux recours
juridictionnels contre l'exercice abusif de la tutelle et des contrôles
est couvert par l'article 11.
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Note
:
Communiqué du 14 Septembre 2000
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Projets
de décret portant assentiment à la Charte européenne de l’Autonomie
locale, faite à Strasbourg, le 15 octobre 1985. Seconde lecture.
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Sur proposition du Ministre-Président Jean-Claude Van Cauwenberghe, le
Gouvernement wallon a adopté en seconde lecture les projets de décret
portant assentiment à la Charte européenne de l’autonomie locale.
Ces projets de décret seront prochainement soumis au Parlement wallon pour ratification.
Initiée au sein du Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux du Conseil
de l’Europe où Jean-Claude Van Cauwenberghe a siégé comme
Vice-Président entre 1996 et 2000 et où il préside aujourd’hui la
Commission institutionnelle, la Charte européenne de l’autonomie locale
a été adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe en
1985 et est entrée en vigueur en 1988.
Instrument
juridique international contraignant pour les pays qui l’ont ratifiée,
la Charte impose aux parties l’application de règles garantissant
l’indépendance politique, administrative et financière des
collectivités locales.
Ces règles
permettent donc de garantir le respect des droits fondamentaux des
collectivités locales (protection de leurs compétences, droit de
disposer des ressources financières nécessaires à l’exercice de leurs
attributions, droit de coopérer entre elles, droit d’ester en justice
pour défendre leurs intérêts…) et sont considérées comme le socle
européen de l’autonomie locale.
La Belgique
fait partie des derniers Etats à n’avoir pas encore ratifié la Charte
européenne de l’autonomie locale. En effet, sur les 41 Etats-membres,
que compte le Conseil de l’Europe, seuls 7 sont encore en défaut de
ratification.
Le
Gouvernement wallon a toujours défendu la ratification de cette Charte
par la Belgique et regretté les multiples tergiversations à la base de
ce retard.
Gageons que
près de 15 ans après son adoption, cette Charte pourra prochainement
être d’application dans notre pays.
Contact : Marie-Eve Van Laethem, attachée de presse du Ministre-Président Van Cauwenberghe
|
Source
